糧食庫存爆滿，新糧難進，老糧出不去；國產(chǎn)糧進倉庫，進口糧進市場——這已成為當前農(nóng)業(yè)領域最突出的矛盾。
在此背景下，中央農(nóng)村工作會議將農(nóng)業(yè)供給側改革提上日程，即改變目前生產(chǎn)與需求脫節(jié)、糧食流通政府收儲取代市場機制的局面。2016年是非常關鍵的一年。國務院參事、國家發(fā)改委原副主任杜鷹透露，矛盾焦點亦即改革重點——在糧食收儲、補貼制度的改革方面，“市場定價、價補分離”的思路已定，并寫進今年中央“一號文件”。“能不能走出去，看今年。”杜鷹日前在“清華三農(nóng)論壇2016”上表示。
“清華三農(nóng)論壇”是清華大學中國農(nóng)村研究院的年度論壇，一般于每年的中央農(nóng)村工作會議后召開。清華農(nóng)研院于2011年底成立，由中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文掛帥任院長，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任韓俊等任副院長，云集了“三農(nóng)”職能部門的主要負責人以及“農(nóng)口”核心智囊。每年的“清華三農(nóng)論壇”成為政策信號傳遞以及“三農(nóng)”政策研討的重要平臺。
1月9日召開的“清華三農(nóng)論壇2016”上，陳錫文、韓俊、杜鷹以及農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心主任倪洪興等人，都就國內(nèi)外價差、糧食收儲補貼制度改革、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等焦點問題發(fā)表了自己的看法。
從決策層釋放的信號來看，改革決心已下。但是，如收儲補貼制度，“價格下調(diào)多少？補多少？怎么補，各部門有不同意見。”杜鷹表示。
而農(nóng)業(yè)結構如何調(diào)整？在糧食以及畜牧業(yè)等相當多農(nóng)產(chǎn)品中國都沒有比較優(yōu)勢的情況下，農(nóng)業(yè)要怎么走？也尚待尋找出路。
形勢嚴峻
當前糧食矛盾最突出是玉米，玉米臨時收儲搞不下去了已是共識。
杜鷹表示，他去年到東北做了調(diào)研。到2015年11月底，東北四省的玉米庫存達到歷史最高點，“夠全國一年的玉米消費量。”而聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的糧食庫存消費比安全線是17%-18%。
他接著表示，這些玉米80%是按照國家厘定的臨時收儲價格收的。2008年以來，玉米臨儲價格提高了60%，產(chǎn)量則提高了40%，“增產(chǎn)玉米基本全部被國家糧庫吃盡”，形成了所謂的“政策市”。目前，東北處于新糧難進、老糧出不去的狀態(tài)。有三分之一老糧存放于臨時倉儲設施中，“陳化、變質幾率、安全隱患很大”。
由于玉米大部分進了國庫，國家又要求順價銷售，導致整個產(chǎn)業(yè)鏈的危局。“東北玉米加工全部慘淡經(jīng)營。玉米原料成本高于加工企業(yè)可承擔的。”杜鷹說。
與此同時，進口玉米及其替代品嚴重沖擊市場。在中國玉米價格因“政策市”不斷提升時，國際玉米價格卻一路下滑。杜鷹表示，2015年，玉米國內(nèi)外價差每噸又擴大了270元，至660元，即每斤相差3毛3分錢。糧食價格較之于“分”，這一價差可謂巨差。
2015年9月，中國首次較大幅度地下調(diào)了玉米臨時收儲價格，從每斤1.12元降至1元。即便如此，國內(nèi)價格也遠高于國外。目前，玉米配額內(nèi)進口價格大約是每斤七毛六。
據(jù)海關總署統(tǒng)計，2015年前11個月，包括大豆在內(nèi)的中國糧食進口已達到1.18億噸，同比增長達27%。中國進口玉米約460萬噸；幾乎沒有關稅保護的大麥，進口則高達1027.6萬噸，高粱進口達984.4萬噸，玉米酒糟進口達640.1萬噸。
2015年，中國糧食實現(xiàn)“十二連增”，糧食總產(chǎn)量達到12429億斤。進口創(chuàng)新高的同時，國產(chǎn)糧很多只能進國庫。除了價差因素，陳錫文認為，這顯示了國產(chǎn)糧食供給和市場需求的不匹配，“現(xiàn)有國產(chǎn)供給中，有1000億斤是無效供給。”
韓俊總結，玉米現(xiàn)在的困局就是典型的市場失靈案例。“改革方向非常清楚，讓市場恢復活力”。
進口沖擊有多嚴重
不過，雖然糧食國內(nèi)外價差引致的矛盾全面爆發(fā)，如何認識這一現(xiàn)象，意見仍不一致。
陳錫文認為，“價差不是不能邁出去的坎”。他表示，眼下的高價差是政府托市收購、國際糧價大幅下跌、國際航運價格下跌、匯率等多種因素的綜合結果。現(xiàn)在說的價差是關稅配額內(nèi)的價差。而稻谷、小麥、玉米三大主糧，關稅配額外的進口有65%的關稅，課稅后價格并不比國內(nèi)便宜，“不用那么大的恐慌”。
但在一些研究人士看來，價差因素并非周期性、短期的，而是長期性的。而所謂的關稅壁壘，能提供的保護也非常有限。
在1月9日下午的分論壇討論時，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心主任倪洪興提出，農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)基礎競爭力。隨著中國進入新發(fā)展階段，勞動力、土地和環(huán)境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高，中國農(nóng)業(yè)進入了成本快速上漲時期，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本必然與瑞士、日本和韓國的水平趨于接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大，基于成本之上的國內(nèi)糧食市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉，“這是個長期趨勢”。
他表示，不同于日本，中國入市時，并沒有爭取到農(nóng)產(chǎn)品的高關稅保護，“中國農(nóng)業(yè)實際上已經(jīng)非常開放”。中國農(nóng)產(chǎn)品進口的平均關稅水平只有15.2%，只有世界平均水平的四分之一，最高的關稅只有65%；而日本農(nóng)產(chǎn)品進口平均關稅水平約為42%，如稻米，則可征收數(shù)倍的關稅。
匯率對中國農(nóng)產(chǎn)品競爭力的確造成了影響，但匯率變化本身也是比較優(yōu)勢和競爭力變化的體現(xiàn)。
他稱，配額管理農(nóng)產(chǎn)品相當于有兩層天花板，配額內(nèi)稅后價為第一層，配額外稅后價為第二層。目前三大谷物國內(nèi)價格都已經(jīng)頂破第一層天花板，玉米在特定時段已經(jīng)頂破第二層天花板，“大米和小麥頂破第二層天花板將在‘十三五’末成為常態(tài)。”
而大豆、大麥、高粱、木薯、玉米酒糟實行單一關稅，只有一層天花板，多數(shù)情況下國內(nèi)成本價已經(jīng)頂破天花板。“天花板效應不僅來自同類產(chǎn)品，也來自替代品進口”。
如何改革？
如此情形之下，不改肯定不行。“解決‘三農(nóng)’問題必須靠改革。”韓俊說。
陳錫文表示，今年要推進糧食供給制度方面的改革。這一輪改革至少要實現(xiàn)四個重要目標：第一個是必須擋住進口，關鍵是把國內(nèi)價格降下來，能夠頂住進口沖擊；第二，是新庫存不能再增加；第三，放活市場，形成多元化主體、多渠道的流通；第四，給農(nóng)民合理補貼， “這個過程不能讓農(nóng)民太吃虧”。他強調(diào)，無論如何不能出現(xiàn)“大起大落”，“現(xiàn)在看糧食多了一點，說句實在話，要減下去快”。
雖然各部門還未就具體改革方案達成共識，杜鷹認為，有幾個基本點，一是價格必須貼近市場，“這樣庫里糧食才出得去，外面才進不來”，要把整個產(chǎn)業(yè)鏈搞活。他認為，玉米市場價格降到每斤0.76元-0.80元之間，是比較合理的。而給農(nóng)民的補貼，“至少要彌補種糧成本”，據(jù)價格部門計算，包括土地和勞動力成本，玉米成本在每斤一塊錢上下。
怎么補？杜鷹不贊成在玉米上推行目標價格政策，即政府不收儲，將所定目標價格與市場價格之間的差價補貼給農(nóng)民，這要求核算每戶玉米種植面積或產(chǎn)量。“如果玉米也搞目標價格，會把地方政府累死。”他建議，邁過受WTO規(guī)則限制扭曲市場的黃箱補貼政策，直接向綠箱、藍箱政策邁進。比如，可以考慮設定旱地綜合補貼，將對玉米和大豆的補貼統(tǒng)籌考慮。在東北許多地方，這兩種作物是輪作的。
陳錫文此前也表達過，將黃箱補貼改為綠箱補貼的思路。
杜鷹還表示，必須采取非常規(guī)手段，放棄順價銷售，盡快卸庫。“否則那么大庫存在那，國內(nèi)、國際價格永遠起不來”，糧食一旦陳化會造成巨大潛虧。
而怎么調(diào)結構？調(diào)減玉米后種什么？如果轉向種水稻、小麥，又會加劇這些品種的過剩，成為下一個玉米。一位農(nóng)口智囊告訴財新記者，這是目前最難的事情，既不能靠政府行政命令，而依靠市場調(diào)節(jié)怎么實現(xiàn)？怎么將機制、產(chǎn)業(yè)鏈建起來，難度也很大。
但無論如何，糧食流通改革反反復復、一次次折返，終成困局。國際市場倒逼之下，市場化改革的共識已經(jīng)基本形成。
韓俊表示，“城里人需要什么，農(nóng)民就生產(chǎn)什么，這就是農(nóng)業(yè)結構性調(diào)整”。與此同時，必須減少農(nóng)民，讓農(nóng)民工順利進城，“沒有戶籍制度改革、公共服務改革，就無法順利實現(xiàn)人口流動，調(diào)節(jié)資源配置”。
